最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见

最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意 见 Opinions of the Supreme People's Court on People's Courts Further Deepening the Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism 最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意 见 （法发〔2016〕14 号 2016 年 6 月 28 日） 深入推进多元化纠纷解决机制改革，是人民法院深化司法改革、 实现司法为民公正司法的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力 现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然 要求。为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的 决定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元 化解机制的意见》，现就人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改 革、完善诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制提出如下意见。 一、指导思想、主要目标和基本原则 1.指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全 会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指 导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕协调推进 “四个全面”战略布局和五大发展理念，主动适应经济发展新常态， 以体制机制创新为动力，有效化解各类纠纷，不断满足人民群众多元 司法需求，实现人民安居乐业、社会安定有序。 2.主要目标。根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推 动国家立法进程”的工作思路，建设功能完备、形式多样、运行规范 的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解 决方式；合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公 证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解 决机制；充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和 保障作用，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有 力的司法保障。 3.基本原则。 --坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参 与纠纷解决的工作格局。 --坚持司法引导、诉调对接、社会协同，形成社会多层次多领域 齐抓共管的解纷合力。 --坚持优化资源、完善制度、法治保障，提升社会组织解决纠纷 的法律效果。 --坚持以人为本、自愿合法、便民利民，建立高效便捷的诉讼服 务和纠纷解决机制。 --坚持立足国情、合理借鉴、改革创新，完善具有中国特色的多 元化纠纷解决体系。 二、加强平台建设 4.完善平台设置。各级人民法院要将诉调对接平台建设与诉讼服 务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉 信访等多项功能为一体的综合服务平台。人民法院应当配备专门人员 从事诉调对接工作，建立诉调对接长效工作机制，根据辖区受理案件 的类型，引入相关调解、仲裁、公证等机构或者组织在诉讼服务中心 等部门设立调解工作室、服务窗口，也可以在纠纷多发领域以及基层 乡镇（街道）、村（社区）等派驻人员指导诉调对接工作。 5.明确平台职责。人民法院诉调对接平台负责以下工作：对诉至 法院的纠纷进行适当分流，对适宜调解的纠纷引导当事人选择非诉讼 方式解决；开展委派调解、委托调解；办理司法确认案件；负责特邀 调解组织、特邀调解员名册管理；加强对调解工作的指导，推动诉讼 与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有 机衔接，健全人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解 等的联动工作体系。 6.完善与综治组织的对接。人民法院可以依托社会治安综合治理 平台，建立矛盾纠纷排查化解对接机制；对群体性纠纷、重大案件及 时进行通报反馈和应急处理，建立定期或不定期的联席会议制度，形 成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制。 7.加强与行政机关的对接。人民法院要加强与行政机关的沟通协 调，促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。支持 行政机关根据当事人申请或者依职权进行调解、裁决，或者依法作出 其他处理。在治安管理、社会保障、交通事故赔偿、医疗卫生、消费 者权益保护、物业管理、环境污染、知识产权、证券期货等重点领 域，支持行政机关或者行政调解组织依法开展行政和解、行政调解工 作。 8.加强与人民调解组织的对接。不断完善对人民调解工作的指 导，推进人民调解组织的制度化、规范化建设，进一步扩大人民调解 组织协助人民法院解决纠纷的范围和规模。支持在纠纷易发多发领域 创新发展行业性、专业性人民调解组织，建立健全覆盖城乡的调解组 织网络，发挥人民调解组织及时就地解决民间纠纷、化解基层矛盾、 维护基层稳定的基础性作用。 9.加强与商事调解组织、行业调解组织的对接。积极推动具备条 件的商会、行业协会、调解协会、民办非企业单位、商事仲裁机构等 设立商事调解组织、行业调解组织，在投资、金融、证券期货、保 险、房地产、工程承包、技术转让、环境保护、电子商务、知识产 权、国际贸易等领域提供商事调解服务或者行业调解服务。完善调解 规则和对接程序，发挥商事调解组织、行业调解组织专业化、职业化 优势。 10.加强与仲裁机构的对接。积极支持仲裁制度改革，加强与商事 仲裁机构、劳动人事争议仲裁机构、农村土地承包仲裁机构等的沟通 联系。尊重商事仲裁规律和仲裁规则，及时办理仲裁机构的保全申 请，依照法律规定处理撤销和不予执行仲裁裁决案件，规范涉外和外 国商事仲裁裁决司法审查程序。支持完善劳动人事争议仲裁办案制 度，加强劳动人事争议仲裁与诉讼的有效衔接，探索建立裁审标准统 一的新规则、新制度。加强对农村土地承包经营纠纷调解仲裁的支持 和保障，实现涉农纠纷仲裁与诉讼的合理衔接，及时审查和执行农村 土地承包仲裁机构作出的裁决书或者调解书。 11.加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文 书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同 以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公 证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家 事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文 书。 12.支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决。支持 工会、妇联、共青团参与解决劳动争议、婚姻家庭以及妇女儿童权益 等纠纷。支持法学会动员组织广大法学工作者、法律工作者参与矛盾 纠纷化解，开展法律咨询服务和调解工作。支持其他社团组织参与解 决与其职能相关的纠纷。 13.发挥其他社会力量的作用。充分发挥人大代表、政协委员、专 家学者、律师、专业技术人员、基层组织负责人、社区工作者、网格 管理员、“五老人员”（老党员、老干部、老教师、老知识分子、老 政法干警）等参与纠纷解决的作用。支持心理咨询师、婚姻家庭指导 师、注册会计师、大学生志愿者等为群众提供心理疏导、评估、鉴 定、调解等服务。支持完善公益慈善类、城乡社区服务类社会组织建 设，鼓励其参与纠纷解决。 14.加强“一站式”纠纷解决平台建设。在道路交通、劳动争议、 医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承包、环境保护以及其 他纠纷多发领域，人民法院可以与行政机关、人民调解组织、行业调 解组织等进行资源整合，推进建立“一站式”纠纷解决服务平台，切 实减轻群众负担。 15.创新在线纠纷解决方式。根据“互联网＋”战略要求，推广现 代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在 线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一 体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数 据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。 16.推动多元化纠纷解决机制的国际化发展。充分尊重中外当事人 法律文化的多元性，支持其自愿选择调解、仲裁等非诉讼方式解决纠 纷。进一步加强我国与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组 织的交流和合作，提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。发 挥各种纠纷解决方式的优势，不断满足中外当事人纠纷解决的多元需 求，为国家“一带一路”等重大战略的实施提供司法服务与保障。 三、健全制度建设 17.健全特邀调解制度。人民法院可以吸纳人民调解、行政调解、 商事调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织作为特邀调解组 织，吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁 员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。明确特邀调 解组织或者特邀调解员的职责范围，制定特邀调解规定，完善特邀调 解程序，健全名册管理制度，加强特邀调解队伍建设。 18.建立法院专职调解员制度。人民法院可以在诉讼服务中心等部 门配备专职调解员，由擅长调解的法官或者司法辅助人员担任，从事 调解指导工作和登记立案后的委托调解工作。法官主持达成调解协议 的，依法出具调解书；司法辅助人员主持达成调解协议的，应当经法 官审查后依法出具调解书。 19.推动律师调解制度建设。人民法院加强与司法行政部门、律师 协会、律师事务所以及法律援助中心的沟通联系，吸纳律师加入人民 法院特邀调解员名册，探索建立律师调解工作室，鼓励律师参与纠纷 解决。支持律师加入各类调解组织担任调解员，或者在律师事务所设 置律师调解员，充分发挥律师专业化、职业化优势。建立律师担任调 解员的回避制度，担任调解员的律师不得担任同一案件的代理人。推 动建立律师接受委托代理时告知当事人选择非诉讼方式解决纠纷的机 制。 20.完善刑事诉讼中的和解、调解制度。对于符合刑事诉讼法规定 可以和解或者调解的公诉案件、自诉案件、刑事附带民事案件，人民 法院应当与公安机关、检察机关建立刑事和解、刑事诉讼中的调解对 接工作机制，可以邀请基层组织、特邀调解组织、特邀调解员，以及 当事人所在单位或者同事、亲友等参与调解，促成双方当事人达成和 解或者调解协议。 21.促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度。支持行政机 关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的 案件开展行政调解工作，支持行政机关通过提供事实调查结果、专业 鉴定或者法律意见，引导促使当事人协商和解，支持行政机关依法裁 决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。 22.探索民商事纠纷中立评估机制。有条件的人民法院在医疗卫 生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索建立中立评 估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的 民商事纠纷，人民法院可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评 估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。当事人可以根据评估 意见自行和解，或者由特邀调解员进行调解。 23.探索无争议事实记载机制。调解程序终结时，当事人未达成调 解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调 解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序 中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无 需对调解过程中已确认的无争议事实举证。 24.探索无异议调解方案认可机制。经调解未能达成调解协议，但 是对争议事实没有重大分歧的，调解员在征得各方当事人同意后，可 以提出调解方案并书面送达双方当事人。当事人在七日内未提出书面 异议的，调解方案即视为双方自愿达成的调解协议；提出书面异议 的，视为调解不成立。当事人申请司法确认调解协议的，应当依照有 关规定予以确认。 四、完善程序安排 25.建立纠纷解决告知程序。人民法院应当在登记立案前对诉讼风 险进行评估，告知并引导当事人选择适当的非诉讼方式解决纠纷，为 当事人提供纠纷解决方法、心理咨询、诉讼常识等方面的释明和辅 导。 26.鼓励当事人先行协商和解。鼓励当事人就纠纷解决先行协商， 达成和解协议。当事人双方均有律师代理的，鼓励律师引导当事人先 行和解。特邀调解员、相关专家或者其他人员根据当事人的申请或委 托参与协商，可以为纠纷解决提供辅助性的协调和帮助。 27.探索建立调解前置程序。探索适用调解前置程序的纠纷范围和 案件类型。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债 务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的 纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀 调解组织或者特邀调解员先行调解。 28.健全委派、委托调解程序。对当事人起诉到人民法院的适宜调 解的案件，登记立案前，人民法院可以委派特邀调解组织、特邀调解 员进行调解。委派调解达成协议的，当事人可以依法申请司法确认。 当事人明确拒绝调解的，人民法院应当依法登记立案。登记立案后或 者在审理过程中，人民法院认为适宜调解的案件，经当事人同意，可 以委托给特邀调解组织、特邀调解员或者由人民法院专职调解员进行 调解。委托调解达成协议的，经法官审查后依法出具调解书。 29.完善繁简分流机制。对调解不成的民商事案件实行繁简分流， 通过简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制分流案件，实 现简案快审、繁案精审。完善认罪认罚从宽制度，进一步探索刑事案 件速裁程序改革，简化工作流程，构建普通程序、简易程序、速裁程 序等相配套的多层次诉讼制度体系。按照行政诉讼法规定，完善行政 案件繁简分流机制。 30.推动调解与裁判适当分离。建立案件调解与裁判在人员和程序 方面适当分离的机制。立案阶段从事调解的法官原则上不参与同一案 件的裁判工作。在案件审理过程中，双方当事人仍有调解意愿的，从 事裁判的法官可以进行调解。 31.完善司法确认程序。经行政机关、人民调解组织、商事调解组 织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事 合同性质的协议，当事人可以向调解组织所在地基层人民法院或者人 民法庭依法申请确认其效力。登记立案前委派给特邀调解组织或者特 邀调解员调解达成的协议，当事人申请司法确认的，由调解组织所在 地或者委派调解的基层人民法院管辖。 32.加强调解与督促程序的衔接。以金钱或者有价证券给付为内容 的和解协议、调解协议，债权人依据民事诉讼法及其司法解释的规 定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令的，人民法院应当依法发 出支付令。债务人未在法定期限内提出书面异议且逾期不履行支付令 的，人民法院可以强制执行。 五、加强工作保障 33.加强组织领导。各级人民法院要进一步加强对诉调对接工作的 组织领导，建立整体协调、分工明确、各负其责的工作机制。要主动 争取党委、人大、政府的支持，推动出台多元化纠纷解决机制建设的 地方配套文件，促进构建科学、系统的多元化纠纷解决体系。 34.加强指导监督。上级人民法院要切实加强对下级人民法院的指 导监督，及时总结多元化纠纷解决机制改革可复制可推广的经验。高 级人民法院要明确专门机构，制定落实方案，掌握工作情况，积极开 展本辖区多元化纠纷解决机制改革示范法院的评选工作。中级人民法 院要加强对辖区基层人民法院的指导监督，促进多元化纠纷解决机制 改革不断取得实效。 35.完善管理机制。建立诉调对接案件管理制度，将委派调解、委 托调解、专职调解和司法确认等内容纳入案件管理系统和司法统计系 统。完善特邀调解组织、特邀调解员、法院专职调解员的管理制度， 建立奖惩机制。 36.加强调解人员培训。完善特邀调解员、专职调解员的培训机 制，配合有关部门推动建立专业化、职业化调解员资质认证制度，加 强职业道德建设，共同完善调解员职业水平评价体系。 37.加强经费保障。各级人民法院要主动争取党委和政府的支持， 将纠纷解决经费纳入财政专项预算，积极探索以购买服务等方式将纠 纷解决委托给社会力量承担。支持商事调解组织、行业调解组织、律 师事务所等按照市场化运作，根据当事人的需求提供纠纷解决服务并 适当收取费用。 38.发挥诉讼费用杠杆作用。当事人自行和解而申请撤诉的，免交 案件受理费。当事人接受法院委托调解的，人民法院可以适当减免诉 讼费用。一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故 意拖延诉讼的，人民法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。 39.加强宣传工作和理论研究。各级人民法院要大力宣传多元化纠 纷解决机制的优势，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较 弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷。树立“国家主导、司法推 动、社会参与、多元并举、法治保障”现代纠纷解决理念，营造诚信 友善、理性平和、文明和谐、创新发展的社会氛围。加强与政法院 校、科研机构等单位的交流与合作，积极推动研究成果的转化，充分 发挥多元化纠纷解决理论对司法实践的指导作用。借鉴域外经验，深 入研究人民法院在多元化纠纷解决机制中的职能作用。 40.推动立法进程。人民法院及时总结各地多元化纠纷解决机制改 革的成功经验，积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规、地方 政府规章，从而推动国家层面相关法律的立法进程，将改革实践成果 制度化、法律化，促进多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上健康发 展。